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所謂政策，是國家政權機關通過整合和引導各方資源以達到某種目標所采取的若干措施。近年來，各級黨委政府高度重視旅游業(yè)，出臺了一系列支持旅游業(yè)發(fā)展的政策文件，這體現(xiàn)出旅游業(yè)在整個經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用不斷凸顯，因而成為密集的政策領域。從國家層面看，2009年12月出臺了《國務院關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》、2013年2月出臺了《國民旅游休閑綱要》、2013年4月出臺了《中華人民共和國旅游法》、2014年8月出臺了《國務院關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》。除此之外，在中央和國務院的許多文件中也比較頻繁地提及旅游，比如2015年中央一號文件就大段講到了鄉(xiāng)村旅游和旅游扶貧等方面的內容。從地方層面看，31個省（區(qū)、市）都出臺過推動旅游業(yè)發(fā)展的綜合性政策文件，幾乎所有的地級市和旅游業(yè)發(fā)展較好的縣區(qū)也都出臺過促進旅游業(yè)發(fā)展的綜合性文件；除此之外，一些地方還根據(jù)自身旅游業(yè)發(fā)展的特點，出臺過關于鄉(xiāng)村旅游、文化旅游等方面的專項性政策文件。

總體上看，盡管旅游業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境有了很大的改善，但是現(xiàn)有的政策措施還不足以支撐把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務業(yè)這兩大戰(zhàn)略目標。特別是隨著旅游業(yè)轉型升級步伐加快，迫切需要順勢而為、有的放矢地制定相應的政策措施，以推動旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。具體而言，優(yōu)化旅游政策可以考慮從以下幾個方面入手。

一是從策略上，要依托重大戰(zhàn)略和重大舉措推動旅游政策。

可以說，戰(zhàn)略層面的對接是旅游政策的關鍵所在。旅游業(yè)與經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)發(fā)展息息相關。一方面旅游業(yè)可以為國家和地方重大戰(zhàn)略和舉措做出獨特的貢獻；另一方面有關戰(zhàn)略和舉措的實施也為加快旅游業(yè)發(fā)展提供了重要的契機。一般而言，高層領導會根據(jù)當下發(fā)展中的突出問題，提出“牽一發(fā)而動全身”的重大戰(zhàn)略設想。在現(xiàn)有體制下面，重大戰(zhàn)略的提出有助于最大限度集聚各方面的資源，因而也為順勢推動出臺相應旅游政策提供了重要的機遇；同時，結合重大戰(zhàn)略和舉措推動旅游政策也可以得到高層和相關部門的大力支持，進而減少協(xié)調具體政策的難度。

從相關實踐看，凡是與重大戰(zhàn)略和重大舉措結合緊密的旅游政策措施，大都取得了比較好的效果。在國家層面，結合擴內需特別是擴消費的總體戰(zhàn)略，旅游部門充分發(fā)揮旅游消費在擴內需中的獨特作用，爭取到了國務院為旅游業(yè)專門出臺政策文件。結合國家扶貧攻堅的戰(zhàn)略，旅游部門和扶貧部門一起出臺政策措施，開展精準扶貧，把輸血式扶貧轉化為造血式扶貧，取得了較好的效果。結合國家“一帶一路”戰(zhàn)略實施，國家旅游局充分整合地方旅游部門力量，推出相應的政策舉措，既充實和豐富了“一帶一路”戰(zhàn)略，同時也促進了“一帶一路”旅游業(yè)的發(fā)展。在地方層面，這樣的例子也很多。2011年，北京市委市政府提出了建設中國特色世界城市的戰(zhàn)略目標。圍繞這一戰(zhàn)略，北京市旅游部門及時提出了打造世界一流旅游城市的思路，得到了北京市委市政府的高度認可，發(fā)展旅游業(yè)也因之成為中國特色世界城市建設目標的重要組成部分。在這一戰(zhàn)略背景下，北京市委作出決定，將北京市旅游局升格為北京市旅游發(fā)展委員會，提高了旅游的統(tǒng)籌協(xié)調能力，同時還出臺了一系列有利于旅游業(yè)發(fā)展的重大政策，推動北京旅游業(yè)邁上了一個嶄新的臺階。2014年，浙江省委省政府提出培育七大萬億產(chǎn)業(yè)的重大戰(zhàn)略，浙江旅游部門緊緊抓住這一機遇，推動浙江省人民政府出臺了《關于加快培育旅游業(yè)成為萬億產(chǎn)業(yè)的實施意見》，為浙江旅游業(yè)發(fā)展營造了良好的政策氛圍。

為了抓住重大戰(zhàn)略和重大舉措帶來的相關機遇，旅游部門需要做不少艱苦細致的工作。首先要準確研判形勢，要具有前瞻性，對一些重大問題應該做好儲備性的研究。這樣一旦各級黨委政府推出重大戰(zhàn)略時，才能“手中有糧，心中不慌”，“以不變應萬變”。其次要在國家戰(zhàn)略文件的制定中最大限度地體現(xiàn)旅游業(yè)的位置。從程序來說，一般是先由高層提出戰(zhàn)略構想，然后再指定相關部門制定相應的戰(zhàn)略措施。這就要求旅游部門主動參與其中，這樣才有利于為旅游業(yè)更好地爭取政策空間。比如，2014年在國家制定粵津閩自貿區(qū)政策方案時，旅游部門介入較早，相關措施中旅游開放的內容就體現(xiàn)得比較充分。再比如，2011年，國務院批準設立舟山群島新區(qū)之后，舟山旅游委積極參與到新區(qū)規(guī)劃編制中，使得旅游業(yè)成為舟山群島新區(qū)發(fā)展的重要內容。此外，如果可能的情況下，還有必要在總體戰(zhàn)略框架下，爭取出臺專項的旅游政策措施并納入到總體戰(zhàn)略之中。

二是從路徑上，要結合旅游業(yè)不同屬性確定不同的旅游政策取向。

隨著旅游業(yè)的深入發(fā)展，其產(chǎn)業(yè)特征得到充分的體現(xiàn)。各級政府部門看到旅游業(yè)可以帶來不菲的經(jīng)濟收益，可以在促進國民經(jīng)濟轉方式、調結構中發(fā)揮重要作用，因而希望通過出臺相關產(chǎn)業(yè)政策以推動旅游產(chǎn)業(yè)做大做強。但另一方面也應該看到，旅游已經(jīng)融入到百姓的日常生活之中，已經(jīng)成為大眾生活的重要組成部分，甚至成為一種新民生，這意味著旅游的事業(yè)屬性進一步凸顯。而這種事業(yè)屬性要求各級黨委政府充分保障公民的旅游權利，同時加大投入為公民旅游提供各種便利。如果說旅游產(chǎn)業(yè)是各級政府的利益所在，那旅游事業(yè)則是各級政府的責任所在。

就產(chǎn)業(yè)政策而言，其目標主要是通過刺激旅游市場主體來擴大旅游經(jīng)濟規(guī)模。許多地方的旅游政策文件中都有支持旅游市場主體發(fā)展的政策措施。比如，對旅行社接待境外游客進行獎勵，對創(chuàng)建A級景區(qū)、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游區(qū)點進行財政補貼；還有的地方通過財政貼息等方式幫助旅游企業(yè)降低融資成本。但應該看到，從本質上講，產(chǎn)業(yè)政策實質是一種政府主導和部分替代市場的資源配置方式。在經(jīng)濟發(fā)展的特定階段，政府以產(chǎn)業(yè)政策支持旅游業(yè)發(fā)展存在一定的合理性；但從發(fā)展趨勢看，隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，單純的產(chǎn)業(yè)政策將會逐步收縮。此外，從中央改革的方向看，通過簡單化的財稅或者土地“政策洼地”來支持產(chǎn)業(yè)不是未來的發(fā)展方向，其作用也會逐漸減弱。當然也應該看到，相較于其他產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)有自身的特殊性。比如，旅游投資有一定的前導性，通過旅游投資可以有效帶動周邊經(jīng)濟社會發(fā)展，但是前期投資的風險很大程度上要由開發(fā)商承擔；此外，旅游業(yè)發(fā)展有很大的正外部性，但多數(shù)旅游項目投資大而且回收期長。如果缺少足夠的政策支持措施，不利于改善旅游產(chǎn)品的供給。盡管旅游產(chǎn)業(yè)政策還有存在的必要，但未來也應該盡量避免直接針對某個旅游企業(yè)的支持措施，而應該公平地支持每一個旅游企業(yè)。

發(fā)展旅游事業(yè)，其政策取向是保障游客的基本權益，為開展旅游活動營造一個良好的外部環(huán)境。旅游事業(yè)注重的是公益性和公共性，強調社會旅游功能的完善，這就特別需要通過相應政策來體現(xiàn)政府的作用。從未來的走向看，以完善旅游公共服務為主體的旅游事業(yè)支持政策應該成為各級政府關注的重點。特別是在一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，有責任在旅游事業(yè)政策方面走在全國的前列。

需要注意的是，旅游的事業(yè)和產(chǎn)業(yè)屬性經(jīng)常交織在一起，并不像文化和體育的產(chǎn)業(yè)和事業(yè)屬性分得那么清晰。因此未來的旅游政策在很大程度上還要兼顧產(chǎn)業(yè)和屬性兩方面的特征，同時還需要通過有效的政策設計來實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)和旅游事業(yè)的共同發(fā)展、共同促進。

三是從內容上，要從擴大需求和改善供給兩個角度制定旅游政策。

旅游業(yè)的發(fā)展離不開從需求入手的“拉”，也需要從供給入手的“推”，也只有雙管齊下，同時發(fā)力，才能促進旅游業(yè)又好又快的發(fā)展。

擴大旅游需求主要的立足點在于盡可能釋放旅游消費潛力。大體而言，旅游消費增長的首要條件在于“有錢”和“有閑”。“有錢”取決于經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入的增長，不在旅游政策范疇之內，因此擴大旅游需求，很大程度要在增加閑暇時間上做文章。

《勞動法》規(guī)定：“國家實行帶薪年休假制度。勞動者連續(xù)工作一年以上的，享受帶薪年休假?！眹鴦赵杭叭肆Y源和社會保障部于2007年和2008年先后出臺了《職工帶薪休假條例》、《企業(yè)職工帶薪年休假實施辦法》、《機關事業(yè)單位工作人員帶薪年休假實施辦法》，對實施帶薪年休假制度作出了具體規(guī)定。根據(jù)國際調查公司的一項調查顯示，我國職工帶薪年休假平均10天的總天數(shù)在被調查的62個國家和地區(qū)中排名第60位，僅高于泰國（6天）和菲律賓（5天）?？梢娢磥黼S著經(jīng)濟社會發(fā)展，帶薪年休假還有增長的空間。不過鑒于現(xiàn)有的帶薪年休假制度并沒有得到很好落實，更為迫切的是出臺更具操作性的政策，讓更多職工的休假時間得到保障，而這對旅游業(yè)發(fā)展也具有重要作用。

除了國家層面推動帶薪休假政策落實之外，一些地方也在結合自身實際制定更具體的政策措施，近年來，山東等地針對機關事業(yè)單位人群出臺的更具操作性和更具約束力的帶薪休假政策就取得了較好的成效。帶薪休假為旅游消費提供了可能，而旅游宣傳推廣以及旅游市場秩序治理則有助于強化國內外游客的旅游消費意愿，將旅游消費意愿轉化成旅游消費行為。

旅游目的地的宣傳促銷從某種意義上講也是一種旅游公共服務，同時也是旅游部門重要的職能之一。為爭奪國際旅游客源，全世界各個國家都投入了很大的人力和財力開展旅游宣傳推廣。相較而言，中國的旅游宣傳推廣經(jīng)費總體偏少，而且旅游宣傳推廣在整個國家對外宣傳中的位置還不突出，這都需要通過政策的調整予以改善。對地方來說，近年來旅游目的地形象宣傳大為強化，但是還缺少將旅游目的地宣傳和旅游產(chǎn)品宣傳有機銜接的政策措施，這也是未來各地需要優(yōu)化的領域。

如果說帶薪休假和旅游宣傳推廣是從促進入手來擴大旅游消費的話，旅游市場秩序治理則是從規(guī)范入手讓游客敢消費、愿消費、放心消費。旅游市場秩序問題是困擾我國旅游業(yè)發(fā)展的大問題，因此理應成為旅游政策關注的重點。具體而言，其政策方向在于以旅游目的地為重點，由地方政府牽頭，整合包括旅游部門在內的各個部門的治理整頓政策，讓旅游消費的各個環(huán)節(jié)變得更加透明，讓游客的消費權益得到充分的保障。

與旅游需求相對應的是，旅游供給也是旅游業(yè)發(fā)展的關鍵所在。按照經(jīng)濟學供給學派的理論，供給本身就可以創(chuàng)造出新的需求。從中國旅游業(yè)發(fā)展的實際看，旅游供給與游客日益增長、豐富多樣的旅游需求并不匹配，這也一定程度上制約了旅游業(yè)規(guī)模的擴大。特別是相較于人次和消費火爆的出境游市場，國內游的發(fā)展速度還顯得不夠快，這也從另一個側面說明我國的旅游供給存在不少問題。

旅游供給是各地關注的重點，因為各個旅游目的地都希望通過增加旅游投資，增強自身的旅游吸引力，進而在旅游競爭中處于領先地位。正因為如此，許多地方的旅游政策文件中都有不少改善旅游供給的措施。需要注意的是，目前在增加旅游供給方面不同程度存在“一哄而上”的問題，而政府在引導旅游業(yè)發(fā)展的時候也缺少一定的標準和把控，“撿到鍋里都是菜”。這就需要在科學分析旅游目的地資源稟賦和發(fā)展特征的基礎上，確定其需要重要發(fā)展的業(yè)態(tài)和產(chǎn)品。對符合方向的旅游項目，在政策上予以支持；對不符合方向的，在政策上予以限制。

除了旅游產(chǎn)品的供給之外，旅游目的地旅游公共服務設施、旅游公共服務信息的供給同樣重要。隨著旅游活動范圍的擴大，旅游已不僅僅局限于單一的旅游景區(qū)景點，此外，游客對一個旅游目的地的感受、體驗與評價實際上遠遠不限于某一個旅游景區(qū)，因此要提高游客的滿意程度，離不開旅游公共服務的供給與保障。總之，只有通過有效的旅游政策將政府的公共投入和企業(yè)的市場投入有機銜接起來，才能真正提高旅游目的地的競爭力。

四是從方式上，要結合旅游業(yè)自身的發(fā)展需要推動相關領域形成促進旅游業(yè)發(fā)展的政策體系。

旅游業(yè)具有很強的綜合性，單靠一個部門的政策很難促進旅游業(yè)的發(fā)展，因此需要各個部門從各個角度出臺支持旅游業(yè)的政策。此外，盡管旅游部門牽頭推動旅游業(yè)發(fā)展，但是旅游部門自身掌握的旅游政策并不多，迫切需要整合相關部門的政策資源，形成促進旅游業(yè)發(fā)展的合力。

具體來說，首先，需要爭取新增政策支持旅游業(yè)發(fā)展。比如財政政策，早在本世紀初，通過國家財政資金支持旅游公路等基礎設施建設對改善旅游基礎設施條件發(fā)揮了積極作用；而近年來一些地方隨著對旅游業(yè)重視程度的提高，財政對旅游業(yè)發(fā)展的支持也明顯加大。像2013年廣西財政就增加了3億元作為旅游發(fā)展專項資金；云南省提出旅游發(fā)展資金在現(xiàn)有每年2億元的基礎上，每年再增加1億元，到2017年達到7億元。再比如簽證政策，近年來我國通過與有關國家實施相互免簽政策，在一些重點旅游城市實施72小時過境免簽政策等，為入境旅游發(fā)展提供了更多便利。隨著我國開放程度提高，未來簽證政策應該更加寬松和便利。

其次，需要爭取相關部門通過調整現(xiàn)有的政策規(guī)定，以適應旅游業(yè)快速發(fā)展的需要。比如，過去我們的城市建設主要是為當?shù)鼐用裆a(chǎn)和生活服務，對游客的各類旅游需求考慮不足。在現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中沒有為游客需求空間和旅游產(chǎn)業(yè)空間留出相應的位置。像北京的延慶，常住人口30多萬，但是一年接待的游客數(shù)量近2000萬，由于在規(guī)劃上沒有為旅游廁所、旅游咨詢中心、旅游道路等旅游公共設施預留出足夠空間，極大影響了游客的舒適度和滿意度。再比如，為防止土地資源浪費，保護耕地，國土部門出臺了一系列促進土地有效利用的政策，但有些政策卻對旅游業(yè)的科學發(fā)展造成了制約，使得一些符合地方經(jīng)濟發(fā)展需要的旅游項目難以落地。此外，現(xiàn)有的規(guī)定對城鄉(xiāng)居民利用自有住宅經(jīng)營旅游活動存在諸多限制，但是在旅游業(yè)的現(xiàn)實發(fā)展中，像“四合院”、農(nóng)家院這類旅游產(chǎn)品又受到游客的廣泛歡迎。對于這些問題，都需要通過政策調整加以完善。

再次，需要以旅游為工作平臺，形成政策匯集，以達到不同的發(fā)展目標。比如，旅游部門有發(fā)展旅游業(yè)的需求，各個旅游資源管理部門有推動資源合理利用的需求，這就需要通過政策疊加形成工作匯集點。像這些年旅游部門與文化部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門等共同出臺推動文化旅游、鄉(xiāng)村旅游、森林旅游發(fā)展的政策都是這方面的例子。

對旅游部門而言，要推動旅游政策體系的形成，除了加強旅游政策需求的研究之外，更要花很大力氣研究與旅游業(yè)相關各領域的政策，否則很容易陷入“自說自話”。像旅游用地政策，不能簡單地說需要國土部門多給土地指標進行支持，因為各行各業(yè)都有多要土地指標的沖動，但“僧多粥少”，不可能都得到滿足。因此，這就要求旅游部門從現(xiàn)行的土地政策和規(guī)定入手，尋找旅游業(yè)可資轉化借用的政策措施。同時，旅游部門還應該加強與相關政策部門的溝通協(xié)調，讓更多旅游政策需求轉化成實實在在的政策措施。

五是從布局上，要通過差別化的政策措施支持重點區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展。

盡管全國各地都在發(fā)展旅游業(yè)，一些地區(qū)甚至提出了全域旅游的發(fā)展思路，盡管各種資源都可以為旅游業(yè)所用，變成可供消費的旅游產(chǎn)品，但客觀來說，在不同層級的國土空間布局中，肯定有一些旅游資源條件好，旅游業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ?、旅游業(yè)在整個經(jīng)濟發(fā)展中居于主導地位的區(qū)域成為旅游業(yè)發(fā)展的重點區(qū)域。對這些區(qū)域除了推行普適性的旅游政策之外，有必要制定一些特殊的旅游政策以促進當?shù)芈糜螛I(yè)的加快發(fā)展。需要說明的是，這些特殊旅游政策不是簡單的“格外開恩”，而是從區(qū)域發(fā)展定位做出的特殊政策安排；同時也是對這些區(qū)域放棄發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的一種補償。目前全國許多區(qū)域由于有很重的生態(tài)保護任務，可供選擇發(fā)展的產(chǎn)業(yè)很少，在這種情況下給予發(fā)展旅游業(yè)的政策傾斜也理所應當。

從全國范圍看，像海南省就被賦予了建設國際旅游島的國家戰(zhàn)略，正因為如此，國務院特別給予了其國人離島免稅的特殊旅游政策。對這樣的政策，就只能是“吃偏飯”，不太可能對各個地方都適用。而在黨的十八屆三中全會決定中也提到，為促進沿邊地區(qū)開發(fā)開放，就明確提出可以在旅游方面實行特殊的方式和政策。此外，像1992年，國務院決定在條件成熟的地方試辦國家旅游度假區(qū)，鼓勵外國和臺灣、香港澳門地區(qū)的企業(yè)、個人投資開發(fā)旅游設施和經(jīng)營旅游項目，并對其實行優(yōu)惠政策，體現(xiàn)的也同樣是這種思路。從各地實踐看，這樣的例子也很多。成都為促進重點區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展，將占其國土面積一半的龍門山和龍泉山生態(tài)旅游區(qū)作為旅游業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場，在政策上予以大力支持。秦皇島為用好濱海旅游資源，重新整合出400多平方公里的北戴河新區(qū)，為其形成以旅游業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)結構進行政策支持。

當前，我國正處于旅游業(yè)快速發(fā)展的關鍵階段，從大尺度看，需要建設形成一批具有國際水平的重要旅游目的地；從小尺度看，需要滿足城鄉(xiāng)居民日常的旅游度假需求，在區(qū)域性布局上形成一批環(huán)境優(yōu)美、旅游功能完備的旅游小鎮(zhèn)、旅游鄉(xiāng)村。而對這些區(qū)域，都需要采取有針對性的旅游政策予以扶持。

總之，優(yōu)化旅游政策是一項系統(tǒng)工程，只有從不同方面予以考慮，多管齊下，才能真正實現(xiàn)旅游政策的突破與創(chuàng)新，為旅游業(yè)發(fā)展提供堅實的政策保障。