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1月25日，央視《焦點(diǎn)訪談》欄目報(bào)道了貴州省獨(dú)山縣下司鎮(zhèn)在大筆舉債大搞旅游項(xiàng)目的過程中出現(xiàn)的問題：一個(gè)靠舉債近6億元開發(fā)建設(shè)的旅游項(xiàng)目，因?yàn)橘Y金斷裂，項(xiàng)目開工才5個(gè)月就被迫停工。

獨(dú)山縣的旅游項(xiàng)目開發(fā)現(xiàn)狀，并非個(gè)案。總投資24.9億元的銀川西夏區(qū)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目、投資約20億元的四川成都龍?zhí)端l(xiāng)仿古小鎮(zhèn)、拔地而起的遼寧撫順“生命之環(huán)”……各地造價(jià)過億的景觀建筑層出不窮，競(jìng)相攀比“爭(zhēng)大”，“豪華景觀”事件一度引起社會(huì)關(guān)注。有網(wǎng)友曾發(fā)出感慨：大興土木者似乎已經(jīng)忘記了旅游發(fā)展和城市建設(shè)的初衷是什么。

近年來，旅游市場(chǎng)上的“大手筆”最終變成“大筆債”，這種現(xiàn)象時(shí)而有之。數(shù)億旅游開發(fā)項(xiàng)目，為何資金鏈會(huì)斷裂而停工？旅游項(xiàng)目投建，如何舉債算合理？高額造價(jià)項(xiàng)目，是拆是留？

數(shù)億“豪賭”引爭(zhēng)議

據(jù)了解，獨(dú)山縣下司鎮(zhèn)的財(cái)政收入每年只有2000余萬元，為打造這個(gè)投資近6億元的旅游項(xiàng)目，下司鎮(zhèn)使用了一種叫作“投融建”的辦法：先找到了施工方，再由施工方介紹認(rèn)識(shí)了資金方，然后再由資金方通過私募基金的方式融資近6億元。

從下司鎮(zhèn)的案例來看，表面上資金鏈斷裂是導(dǎo)致項(xiàng)目停工的關(guān)鍵因素，但是仔細(xì)分析，這個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)、融資到建設(shè)，很多環(huán)節(jié)都缺少審核和監(jiān)管。

北京第二外國(guó)語學(xué)院中國(guó)文化和旅游產(chǎn)業(yè)研究院院長(zhǎng)鄒統(tǒng)釬坦言，盲目上馬項(xiàng)目的現(xiàn)象與錯(cuò)誤的政績(jī)觀有密切關(guān)系，一些領(lǐng)導(dǎo)干部過于看重政績(jī)，為了政績(jī)不惜盲目舉債建設(shè)，導(dǎo)致短期行為、重復(fù)建設(shè)、寅吃卯糧?！翱尚行哉撟C是必須的，但沒有百分百正確的可行性論證，只有讓自負(fù)盈虧的企業(yè)成為大型旅游項(xiàng)目的開發(fā)主體，才能最大限度地減少舉債風(fēng)險(xiǎn)。政府的主要職能是承擔(dān)配套公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”

“大型文化旅游項(xiàng)目，由于投資額一般非常大以及具有的公共產(chǎn)品特征，舉債自然也是重要的融資方式，不過舉債的金額以及政府承擔(dān)的比例需要控制在地方政府財(cái)政可以承擔(dān)的安全范圍之內(nèi)，努力走市場(chǎng)化、社會(huì)化之路，節(jié)約財(cái)務(wù)成本，否則會(huì)給地方政府財(cái)政構(gòu)成巨大壓力。”北京聯(lián)合大學(xué)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)張金山說。

有專家表示，借來的錢也是錢，背上的債總得還，一定要合法合理地立項(xiàng)，科學(xué)專業(yè)地舉債。有些地方政府不顧自身財(cái)力和償付能力，也不對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃評(píng)估，就大筆舉債，盲目上項(xiàng)目鋪攤子，最后工程爛尾，政府背上巨額債務(wù)，這樣的教訓(xùn)一定要汲取。

也有業(yè)界人士表示，項(xiàng)目上馬，歷來都有成套、合理合規(guī)的流程和審批程序，從立項(xiàng)、可行性研究、設(shè)計(jì)等到建設(shè)實(shí)施，參與單位涉及發(fā)改、建設(shè)規(guī)劃、土地資源、環(huán)境保護(hù)等部門。流程、審批程序上已經(jīng)相對(duì)合理地做到了預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)控制，但項(xiàng)目上馬或落地后出現(xiàn)爭(zhēng)論和質(zhì)疑，從一定角度上說，政府職能發(fā)揮的還不夠充分。特別是當(dāng)下一些未批先建的項(xiàng)目，監(jiān)管部門應(yīng)該擔(dān)負(fù)一定的責(zé)任。當(dāng)然，業(yè)界也需要檢視一下，現(xiàn)在的流程和審批程序適不適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)發(fā)展的要求，是局部地區(qū)存在問題，還是時(shí)代發(fā)展需要一套更有效的機(jī)制。

舉債投資需謹(jǐn)慎

盲目舉債投建項(xiàng)目肯定是不可取的，那么旅游項(xiàng)目在規(guī)劃投資建設(shè)過程中應(yīng)該注意什么？

“旅游項(xiàng)目的建設(shè)，首先應(yīng)該做好市場(chǎng)調(diào)研、項(xiàng)目可行性分析、市場(chǎng)定位以及市場(chǎng)容量的測(cè)算；在規(guī)劃建設(shè)環(huán)節(jié)，科學(xué)規(guī)劃，努力打造能夠適應(yīng)市場(chǎng)需求、符合地域文化特色的精品化項(xiàng)目，從而更好地贏得市場(chǎng)。”張金山表示。

上海奇創(chuàng)旅游景觀設(shè)計(jì)公司總經(jīng)理邢小麗認(rèn)為，旅游項(xiàng)目要成功開發(fā)建設(shè)，不應(yīng)該僅停留在規(guī)劃建設(shè)層面，更應(yīng)該從前期的產(chǎn)品、客群定位，到后期的運(yùn)營(yíng)、營(yíng)銷等層面來統(tǒng)籌考慮?！罢ㄟ^旅游來帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的初衷是好的，但是在操作實(shí)施中反映出來很多問題，不僅是在流程、審批、監(jiān)管以及規(guī)劃嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性、合理性等方面。”

鄒統(tǒng)釬認(rèn)為，政府不應(yīng)該直接從事大型旅游項(xiàng)目開發(fā)與經(jīng)營(yíng)，而是應(yīng)該集中精力做公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套。大型旅游項(xiàng)目開發(fā)與經(jīng)營(yíng)應(yīng)該由自負(fù)盈虧的企業(yè)來負(fù)責(zé)。政府可以通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、稅費(fèi)減免等措施，支持大型旅游項(xiàng)目的開發(fā)。政府舉債并非完全不可以，但要做好可行性研究、量力而行，而且要廣泛征求各方意見。

舉債搞開發(fā)應(yīng)該規(guī)避哪些風(fēng)險(xiǎn)？如何合理舉債？鄒統(tǒng)釬建議，開發(fā)項(xiàng)目屬于經(jīng)濟(jì)行為，以盈利為主要目的，避免風(fēng)險(xiǎn)最好的辦法就是讓企業(yè)成為開發(fā)主體，成為風(fēng)險(xiǎn)與效益的擔(dān)當(dāng)主體。舉債額度要在政府財(cái)政承受能力之內(nèi)。

“我認(rèn)可政府舉債謀發(fā)展的方式。發(fā)展才是硬道理，關(guān)鍵是做好風(fēng)險(xiǎn)控制，因地制宜，不宜貪大求洋，保證融資舉債的主體合法權(quán)益，手續(xù)合法合規(guī)，切忌急功近利，搞政績(jī)工程。”北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院旅游管理系副教授王學(xué)峰說。

“拆”與“留”如何選擇

實(shí)際上，類似上述提到的項(xiàng)目不在少數(shù)。那么擺在面前、亟待處理的有兩個(gè)問題：已經(jīng)上馬的項(xiàng)目怎么辦？開始走審批尚未開工建設(shè)的項(xiàng)目怎么處置？既然不合理，那么是“拆”是“留”？對(duì)待尚未進(jìn)入建設(shè)實(shí)質(zhì)的項(xiàng)目，如何避免造成進(jìn)一步的資源浪費(fèi)？

以陜西省韓城市西禹高速韓城出入口景觀提升工程“鯉魚躍龍門”景觀項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目曾被贊譽(yù)為韓城“第一道風(fēng)景線”“展示韓城形象的重要窗口”，項(xiàng)目還囊括了韓城八景等多個(gè)景觀節(jié)點(diǎn)。前不久，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部通報(bào)批評(píng)，稱其盲目造景、投資過大、造價(jià)過高。記者了解到，目前，韓城市政府針對(duì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，正在深入查找原因，采取補(bǔ)救措施。

對(duì)于這個(gè)項(xiàng)目，輿論也不是一邊倒地否定。當(dāng)?shù)乩习傩照J(rèn)為，景觀項(xiàng)目建成后，多了一處休閑的好去處，從這個(gè)角度來看，該景觀是個(gè)惠民工程。同時(shí)也有網(wǎng)友提到，建筑風(fēng)格也古色古香，很有文化底蘊(yùn)，可見建造時(shí)是動(dòng)了一番腦筋的，如若面臨拆除的命運(yùn)，實(shí)在令人惋惜。

“景觀項(xiàng)目本身是一項(xiàng)民生工程。作為民生景觀工程，從設(shè)計(jì)之初就應(yīng)該充分考慮項(xiàng)目本身的投資以及未來產(chǎn)生效益的匹配問題，已經(jīng)建設(shè)了，再拆除不是更大的浪費(fèi)嗎？應(yīng)該考慮這個(gè)項(xiàng)目的合理化利用或者是提升，從項(xiàng)目整體運(yùn)營(yíng)的角度出發(fā)，看看是否還有什么價(jià)值可以挖掘?！毙闲←愓f。

由此看來，目前部分已建或者在建景觀項(xiàng)目已經(jīng)陷入了“拆與留如何取舍”的尷尬境地。記者在關(guān)于“拆與留”的隨機(jī)采訪中發(fā)現(xiàn)，部分人對(duì)已成型建筑的拆除持否定態(tài)度。有人問，就不能通過罰款、沒收等辦法嗎，為什么一定要拆？也有人提出，有一些土地、規(guī)劃的原因，導(dǎo)致這些建筑無法保留。在拆與留之間，如何選擇？

“這個(gè)問題要辯證地看，從立法的角度來說，堅(jiān)決拆除是為了保證后面不再違規(guī)開發(fā)建設(shè)，殺一儆百，無可厚非。嚴(yán)格執(zhí)法才能提高政府的公信力。但是在執(zhí)行層面有太多的困難。總之，只要思想不滑坡，辦法總比困難多。”王學(xué)峰表示，至于涉及到的土地問題比較復(fù)雜，一般來說都是通過土地流轉(zhuǎn)或者租賃方式獲得，最起碼要保證村民的土地轉(zhuǎn)讓租金收益。從大趨勢(shì)來看，未來土地政策的松綁可以為此打開一個(gè)缺口，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施也為解決這一難題給出了方向。

鄒統(tǒng)釬表示，若項(xiàng)目或者開發(fā)商違反規(guī)劃或者相關(guān)法規(guī)，則一定要拆；若拆除的效益超過維持現(xiàn)狀的效率可以拆；可以把資產(chǎn)整體出租、銷售，由接盤者決定拆或者不拆。“如果維持成本不高，又沒有轉(zhuǎn)手，轉(zhuǎn)化為公園服務(wù)大眾也是一種選擇?！?/p>

張金山認(rèn)為，已經(jīng)建成的違規(guī)項(xiàng)目，直接拆遷不一定是唯一的處理方式，雖然直接的拆遷可以起到震懾和彰顯政府權(quán)威的作用，不過市場(chǎng)化的、懲罰性的、整頓性的方式，也值得考慮，需要根據(jù)項(xiàng)目的類型和違規(guī)的程度，采取差別化的處理方式。

*本文來源：中國(guó)旅游報(bào)，作者：邢麗濤，原標(biāo)題：《投資“大手筆”為何淪為項(xiàng)目“大筆債”》。