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史上最嚴(yán)22條整治措施，歷時(shí)20個(gè)月后，云南省旅游業(yè)終于挺直了“腰桿”：1月14日，云南省文化和旅游廳黨組書(shū)記、廳長(zhǎng)和麗貴表示，2018年該省共受理旅游投訴780件，同比下降53%，云南已基本告別低價(jià)旅游與強(qiáng)制購(gòu)物。

云南旅游的投訴率也從2017年第6位降至2018年的第21位。在2014年至2016年，云南旅游的投訴率曾連續(xù)三年位居全國(guó)榜首。

這是強(qiáng)力高壓整治的階段性“勝利”。在這個(gè)節(jié)點(diǎn)，云南旅游似有一掃長(zhǎng)期陰霾之感，其將繼續(xù)保持高壓，還是放松緊繃的神經(jīng)？

重建良好市場(chǎng)秩序，是云南“旅游革命”的重要一環(huán)，而壯士斷腕、刮骨療毒……當(dāng)這些詞置于云南旅游的尋變過(guò)程，亦不難發(fā)現(xiàn)云南旅游整治的決心以及其中難易。

云南旅游曾長(zhǎng)陷“整治—反彈—再整治—再反彈”怪圈，下一個(gè)循環(huán)將如何開(kāi)始？

2017年3月27日，云南省旅游主管部門(mén)發(fā)布《云南云南省旅游市場(chǎng)秩序整治工作措施》，包括七個(gè)方面22條措施（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“云南旅游22條”），是云南史上最嚴(yán)旅游治理措施，目標(biāo)是確保云南全省旅游市場(chǎng)秩序在一年內(nèi)根本好轉(zhuǎn)。其于當(dāng)年4月15日正式實(shí)施。

在矛盾突出的購(gòu)物、低價(jià)游方面，上述措施包括取消旅游定點(diǎn)購(gòu)物、嚴(yán)禁變相安排和誘導(dǎo)購(gòu)物、嚴(yán)懲針對(duì)旅游者的欺詐銷(xiāo)售，以及禁止“不合理低價(jià)游”、實(shí)行新的旅游標(biāo)準(zhǔn)合同、建立旅行社“黑名單”制度等，以期對(duì)購(gòu)物店、旅行社、導(dǎo)游和景區(qū)予以嚴(yán)管。

執(zhí)行層面，云南16個(gè)州市及重點(diǎn)旅游縣（市、區(qū)）建立以政府一把手為指揮長(zhǎng)的旅游綜合監(jiān)管調(diào)度指揮部，抽調(diào)人員集中辦公，對(duì)旅游市場(chǎng)整治工作進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度，集中受理，并分辦和督辦旅游投訴。

偌大陣仗背后，云南當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察部門(mén)還對(duì)各級(jí)政府和職能部門(mén)履職情況進(jìn)行監(jiān)督，以確保各地“守土有責(zé)”。數(shù)據(jù)顯示，截至去年三四月，因在旅游市場(chǎng)整治中不作為或慢作為，云南省有41名干部被問(wèn)責(zé)。2017年，云南查處涉旅案件343件、行政拘留225人、刑事處罰87人等，另查處173家旅行社，占云南全省總量的1/5。

由此，從整體到諸多個(gè)體，進(jìn)行網(wǎng)格化的嚴(yán)控整治，云南的旅游市場(chǎng)顯現(xiàn)整治成效。

上市公司麗江旅游2017年年報(bào)顯示，2017年其營(yíng)收、凈利潤(rùn)分別為6.87億元、2.04億元，同比分別下滑11.86%、8.76%。其中主因是團(tuán)客數(shù)量減少，導(dǎo)致索道及演藝等主營(yíng)業(yè)務(wù)營(yíng)收下滑，其中營(yíng)收占比超半的索道業(yè)務(wù)為近五年的首次下滑。

該年報(bào)還顯示，麗江旅游前五大客戶(hù)均為旅行社，2017年銷(xiāo)售額為1.75億元，同比下滑12.94%，但前五大客戶(hù)占年度銷(xiāo)售總額的比例卻上升了1%。

去年3月初，云南省高層對(duì)外透露，經(jīng)過(guò)一年治理，云南旅游市場(chǎng)原來(lái)鋪天蓋地個(gè)體競(jìng)爭(zhēng)的低價(jià)旅游、原來(lái)普遍存在的強(qiáng)制購(gòu)物現(xiàn)象基本都沒(méi)有了，但一些問(wèn)題仍然存在，包括有的旅企沒(méi)有改變經(jīng)營(yíng)模式，一些違規(guī)行為由地上轉(zhuǎn)為地下等。其表示將更大力度整治。

更多旅企承壓漸巨。

去年8月前后，擁有云南最大的地接社（年接待游客超百萬(wàn)人次）的云玉珠寶集團(tuán)（簡(jiǎn)稱(chēng)“云玉集團(tuán)”）一朝閃崩，負(fù)債近10億元，瀕臨破產(chǎn)。其多名員工近期向執(zhí)惠透露，此前的數(shù)萬(wàn)元欠薪依然沒(méi)有拿到。

云玉集團(tuán)的主要營(yíng)收來(lái)自團(tuán)客的消費(fèi)，隱患早已積重，“云南旅游22條”的施行，成為將其壓垮的“稻草”，其游客接待量和營(yíng)收嚴(yán)重下滑，多個(gè)項(xiàng)目被裁撤，資金極度緊張，在去年8月左右，員工由8000余名減至2000名。

這是云南旅游市場(chǎng)整治的鮮明注腳，而整治的滾滾車(chē)輪繼續(xù)快速向前。

“云南旅游22條”措施之嚴(yán)密、執(zhí)行之嚴(yán)厲，顯現(xiàn)出云南旅游業(yè)有治“亂世”用重典意味。這個(gè)“亂世”的形成也非旦夕之功。

原國(guó)家旅游局規(guī)劃專(zhuān)家王興斌對(duì)執(zhí)惠表示，可以從供給端和需求端來(lái)看云南旅游市場(chǎng)。供給端，云南作為旅游目的地有很多旅行社、很多類(lèi)同的景區(qū)，特色旅游產(chǎn)品的供給不多，加上旅行社進(jìn)入門(mén)檻較低，在提高旅游產(chǎn)品質(zhì)量及增加特色服務(wù)方面，其員工的能力素養(yǎng)和訴求都不夠高。相對(duì)同質(zhì)化的競(jìng)爭(zhēng)，使得不少旅行社采取最便利的“低價(jià)”手段來(lái)爭(zhēng)奪客流。

而在奪得客流后，他們更大的“價(jià)值”在地接社、導(dǎo)游和商鋪形成的利益鏈條中，通過(guò)強(qiáng)制購(gòu)物等方式，加以釋放。久而形成惡性循環(huán)。

需求端，王興斌認(rèn)為，應(yīng)該承認(rèn)國(guó)內(nèi)還有很多游客的收入仍較低，但有出游需求，對(duì)他們而言，哪個(gè)旅游團(tuán)價(jià)格低就選哪一個(gè)。他表示，目前大部分的旅游者有可能還處于一個(gè)初步步入旅游消費(fèi)的層次，旅游素養(yǎng)或經(jīng)驗(yàn)的欠缺，使得他們對(duì)低價(jià)團(tuán)缺少免疫力。

云南省高層也曾提到，云南旅游存在多個(gè)問(wèn)題，包括市場(chǎng)失范，沒(méi)有規(guī)范，普遍存在不合理低價(jià)游模式，導(dǎo)致價(jià)格欺詐、壟斷經(jīng)營(yíng)、虛假宣傳、強(qiáng)迫消費(fèi)等市場(chǎng)亂象屢禁不止；同時(shí)，業(yè)態(tài)落后，觀光產(chǎn)品比重大，過(guò)度依賴(lài)門(mén)票收入，新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)培育不足；此外，管理滯后，旅游行業(yè)治理能力、治理意識(shí)不足，標(biāo)準(zhǔn)化管理不嚴(yán)等。

該高層認(rèn)為，云南旅游更深層次的問(wèn)題是當(dāng)?shù)馗刹吭诎l(fā)展發(fā)展旅游行業(yè)指導(dǎo)思想上，在旅游業(yè)定位目標(biāo)上出現(xiàn)嚴(yán)重偏差。比如部分干部熱衷于追求旅游人數(shù)大幅增加，而不注重旅游者本身的感受和需求。

王興斌也認(rèn)為，盲目追求旅游業(yè)的高速發(fā)展、旅游規(guī)模的擴(kuò)大及游客的增加，在云南很突出。

這種發(fā)展思維使得低價(jià)游、零負(fù)團(tuán)及強(qiáng)制購(gòu)物等行為，在云南一些區(qū)域被默許甚至縱容，直至滾成雪球進(jìn)而爆發(fā)。 

對(duì)低價(jià)游與強(qiáng)制購(gòu)物的利益鏈，王興斌直言這個(gè)鏈條的形成，實(shí)質(zhì)上可能與云南當(dāng)?shù)氐囊恍┲鞴懿块T(mén)不作為，或主管部門(mén)人員可能腐敗有關(guān)聯(lián)，不舉報(bào)不管、私下勾兌等行為可能存在。

上述云南省高層也曾公開(kāi)表示，有些購(gòu)物店之所以囂張，關(guān)不掉可能是“背后有人”。

近年來(lái)，云南省幾乎每年都對(duì)旅游市場(chǎng)進(jìn)行治理，但效果并不樂(lè)觀。比如2016年，云南發(fā)布《云南省整治“不合理低價(jià)游”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案》，成立監(jiān)理中心，建立旅游購(gòu)物退貨的“快處快賠”機(jī)制，并在昆明、大理、麗江、西雙版納等地組建了旅游警察隊(duì)伍，各級(jí)旅游部門(mén)聯(lián)合工商、交通和公安等部門(mén)聯(lián)合整治。

但2016年，云南省旅游投訴率再次位居全國(guó)榜首，是繼2014年、2015年后的第三次。

依靠“云南旅游22條”的強(qiáng)手，云南省旅游投訴率全國(guó)排名在2017年為第6位，2018年為第21位，共受理旅游投訴780件，同比下降53%，已基本告別低價(jià)旅游與強(qiáng)制購(gòu)物。

云南似乎終于要松一口氣？

并非如此。媒體報(bào)道顯示，云南提出2019年將實(shí)施九大工程，包括旅游市場(chǎng)持續(xù)嚴(yán)打嚴(yán)管工程。同時(shí)提出，2019年將發(fā)揮多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法作用，強(qiáng)化旅游綜合監(jiān)管效能，通過(guò)根除“不合理低價(jià)游”、加強(qiáng)旅游團(tuán)隊(duì)運(yùn)行監(jiān)管、加大“訴轉(zhuǎn)案”力度和提高“行刑銜接”效能等四項(xiàng)舉措，持續(xù)保持旅游市場(chǎng)整治的高壓態(tài)勢(shì)，穩(wěn)步建立旅游市場(chǎng)整治的長(zhǎng)效機(jī)制。

這里可理解為兩層意思：2019年云南旅游整治將繼續(xù)高壓，云南希望以此獲取時(shí)間和空間來(lái)謀求長(zhǎng)效機(jī)制的建立。

高壓態(tài)勢(shì)將持續(xù)多久？

王興斌認(rèn)為，這個(gè)高壓態(tài)勢(shì)不可能持久，因?yàn)樗鼊?dòng)用了大量的行政力量，不少人都是加班加點(diǎn)工作等。

執(zhí)惠曾獲取的一份材料顯示，2018年春節(jié)期間，云南旅游綜合執(zhí)法部門(mén)共派出百余名包括旅游執(zhí)法人員、臨時(shí)外聘人員、部門(mén)借調(diào)人員在內(nèi)的“隨車(chē)市場(chǎng)監(jiān)督員”，跟隨旅游團(tuán)隊(duì)，共同乘坐旅游大巴車(chē)對(duì)旅游全行程進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，旅游綜合執(zhí)法部門(mén)在各具有旅游商品經(jīng)營(yíng)、餐飲服務(wù)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所門(mén)口，設(shè)置臨時(shí)辦公臺(tái)，提醒游客在旅游過(guò)程中警惕誘導(dǎo)購(gòu)物、脅迫購(gòu)物，謹(jǐn)防購(gòu)物欺詐，以及消費(fèi)者維權(quán)方式等信息。

這種明晃晃的人海戰(zhàn)術(shù)，顯現(xiàn)出云南旅游整治的“細(xì)致”，背后卻是市場(chǎng)機(jī)制力量的孱弱，對(duì)不少商鋪、飯店業(yè)者而言，也難免被拖入“難堪”之境，對(duì)正規(guī)運(yùn)營(yíng)的業(yè)者或企業(yè)而言，也可能帶來(lái)利益損害，這對(duì)云南旅游產(chǎn)業(yè)的形象及其長(zhǎng)期發(fā)展亦難加分，乃至減分。

王興斌認(rèn)為，云南旅游目前的市場(chǎng)整治成果是階段性的，并未鏟除旅游市場(chǎng)亂象的根源，這種運(yùn)動(dòng)式的“嚴(yán)打”手段，比較穩(wěn)定的法制手段、行政管理以及行業(yè)自律手段，加上社會(huì)輿論監(jiān)督手段等還沒(méi)有形成一個(gè)較好的機(jī)制。最后還要回到“常規(guī)”，一放松，低價(jià)游、強(qiáng)制購(gòu)物等行為又將冒出來(lái)

云南旅游市場(chǎng)要擺脫“整治—反彈—再整治—再反彈”的長(zhǎng)期怪圈，亟需盡快建立長(zhǎng)效機(jī)制。

云南省有一些思路。云南省旅游主管部門(mén)官員曾表示，“云南旅游22條”是為倒逼云南旅游產(chǎn)業(yè)從“景點(diǎn)旅游”向“全域旅游”模式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。從2018年開(kāi)始，云南不再依托幾個(gè)重點(diǎn)景區(qū)和幾個(gè)重點(diǎn)地區(qū)來(lái)發(fā)展旅游，而是在全省77個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展全域旅游創(chuàng)建，目標(biāo)是到2020年，云南成為一個(gè)“大景區(qū)”，走到任何地方都可享受一流環(huán)境和服務(wù)。

這可視為增加旅游產(chǎn)品供給，提升旅游供給能力的邏輯，有助于云南旅游擴(kuò)大市場(chǎng)收益面，對(duì)“觀光游+團(tuán)客+低價(jià)游（零負(fù)團(tuán)）+強(qiáng)制購(gòu)物”的鏈條模式也有改善之益。

但能否取得實(shí)質(zhì)成效依然需要建立在幾個(gè)前提之上：這些產(chǎn)品是否符合市場(chǎng)升級(jí)需求，擴(kuò)增的景點(diǎn)景區(qū)能否有效監(jiān)管？

在當(dāng)前市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制尚未有效建立的情境下，擴(kuò)增的收益面如何覆蓋，如何避蹈覆轍？那些嚴(yán)重依賴(lài)團(tuán)客購(gòu)物的仿古小鎮(zhèn)實(shí)為商業(yè)街的產(chǎn)品，以及類(lèi)似產(chǎn)品，如何走下去？待落地以及未來(lái)引進(jìn)的項(xiàng)目如何把控？

背后都是實(shí)質(zhì)的利益劃分或延展，于云南旅游業(yè)者、投資方、省市級(jí)政府，以及整個(gè)行業(yè)，莫不如此，其間如何平衡？

王興斌認(rèn)為，云南旅游市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)變化取決于當(dāng)?shù)啬芊駥?shù)量型或速度型追求發(fā)展為品質(zhì)型，這意味著其從上到下的指導(dǎo)思想、工作方式、考核標(biāo)準(zhǔn)等都要來(lái)個(gè)大調(diào)整。

對(duì)于旅游業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)的區(qū)域來(lái)說(shuō)，這里面利益溝壑遍布，踩踏之間如何護(hù)得各方“周全”？